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城市土地国有是全盘土地国有第一步-周其仁-财新博客 ...

——城乡中国系列评论之二十七    上周本栏梳理“城市土地国有”的来龙去脉,厘清了一件事实,这就是包括“文革”极左在内,也没有能够把城镇的私宅民地彻底收归国有。1975年的宪法还承认城乡都有可以征用的非国有土地,但七年之后通过的1982宪法,利利落落11个字就宣布了“城市的土地属于国家所有”。其间,中国究竟发生了什么?    一个可能,就是在1975年之后,虽然“文革”强弩之末,但又在城镇私宅国有化方面烧了一把火,在事实上完成了国有化。倘若这样,到1982年修宪之时,生活中的私宅民地已经完成所有权方面的国有化改造,法律不过记下一笔事实,大声无音,不会惊天动地。    但是资料验证不了这一点。上文引过的,最初提出“一切私人占有的城市空地、街基地等地产,经过适当办法,一律收归国家”,是1956年。后来说“到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了”,“无论什么空地(包括旗地),无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有”,是1967年。但是如何在全国范围推进,连这份语调十分激进的《纪录》,也不过允诺各地见机行事:“如果你市认为需要,就可以根据中央1956年的指示精神采取适当办法进行土地收归国有的工作。市里可以作出决定,也可请示省里批示,只要大方向不错,有些手续不够完整,那是枝节的问题。”    从1967年到1975年,该疯狂的都疯狂过了,但实际上离城镇土地全盘收归国有的目标,还有不小的距离。更为悖论的地方,是文革根本不把法制看在眼里,所以“收归国有”尽管口号震天、行为乱来(没收房产、火烧地契、拒付租金、重分住户),却没有人会去办房地产国有化的“过户手续”。因此在法律表达上,城镇的私有土地并没有因为“革命”而真正终结。    “文革”宪法的次年,发生了天安门“四五”事件,然后就是毛泽东辞世、“四人帮”垮台。“文革”想不收场也不行了。再过一年,抓纲治国,“两个凡是”,终究也没有守住“左”的大统。到了1978年,“实践检验真理”势不可挡,中国航船正式拐了一个大弯。是年3月通过的“1978宪法”,显然还脱不开文革的框架——政府还叫革命委员会、国家仍不设国家主席——但年底十一届三中全会召开之后,那部宪法也失去了得以贯彻的政治条件。像落实干部、知识分子和华侨政策这样的工作,一个重要方面就是退还私房。这与过去的“收归国有”,完全南辕北辙。    等到改革开放打开了局面,邓小平于1980年部署重修宪法。全国人大专门成立“宪法修改委员会”,紧张工作两年,成果就是1982宪法(有老外称之为“邓小平宪法”或“改革宪法”)。此期间,在城镇实际工作的层面,反“文革”之道的“落实政策”还忙不赢,哪里有人还会继续推进“城镇私地国有化”?    这样梳理下来,1982宪法第10条宣布的“城市的土地属于国家所有”,既不是对已发生事实的确认和承认,也不是文革前后“把城镇土地收归国有”政策的继续。如此果断地宣布城市土地国有,我的看法,是遇到了新情况、新问题。其中最为突出的,是国家在工作重点转向大规模经济建设的新时期,如何处理建设与非国有土地之间的利益瓜葛。    这样一个看法,是仔细阅读了1982修宪的有关讨论记录后得出的。这方面,最公开、全面而又权威的,当数许崇德先生所著《中华人民共和国宪法史》(福建人民出版社2003年第1版)。许先生是人民大学法学教授、知名宪法专家,且亲历1982年修宪的全过程,是宪法修改委员会秘书处的成员。他的著作,不但勾勒了新中国成立后自《共同纲领》以来每部宪法的来龙去脉,还特别记录了修宪过程中方方面面的意见、观点和建议,有助于我们了解抽象的宪法条款背后的含义。    关于1982宪法的土地条款,许著提供了胡乔木对修宪稿的一个说明文稿。这里有个背景,自1980年邓小平提出修宪之后,最初就由胡乔木担任宪法修改委员会秘书长,负责修宪工作。到1982年,胡乔木因为身体情况,邓才提议彭真挂帅。这样,修宪草案最早在胡乔木主持下提出来,然后才交付委员会多次讨论,最后还经由全国范围的公开讨论才最后定案。    胡乔木的这个说明,是在1982年4月12日下午向第三次全体会议提出的。讲到“总纲”的第7点,是土地所有权问题。胡乔木首先介绍,“有人提议城乡土地一律规定为国家所有,另有人则认为,农村土地国有,会引起很大震动,没有实际意义。”接着应该是他本人的看法,“如果规定农村土地一律国有,除了动荡,国家将得不到任何东西,即使宪法规定了国有,将来国家要征用土地时,也还要给农民报酬。由于目前还没有统一的法律规定,因此出现不好的现象,例如农民要价过高,提出种种苛刻的条件”(第417页)。    这里有两个矛盾的考虑:其一是城乡土地一律法定国有,其二是农村土地国有可能引发震动。我们先来看第一方面的考虑,究竟从何而来。其实胡乔木已经点到,理由就是“农民要价过高,提出种种苛刻的条件”。关于这一点,不少委员有同感。例如许著提供的宪法修改委员会第二次会议讨论记录,方毅就大声疾呼“土地国有”,因为“国家企业、事业要发展,要用地,而土地有限,郊区和农村土地归集体所有,变成他们向国家敲竹杠、发洋财的手段。一亩地索要上万元,靠卖地生产队可以安排社员一辈子、三辈子都过好日子,不需要劳动了”,“矛盾发展到武斗,你盖他就拆。科学院盖房用地,付了三次钱,国家财政开支就成了无底洞。现在国家征地比登天还难。而农民自己盖房,却大量占用好地。郊区农民自盖旅馆的很多,有的大队不种地,单靠出租旅馆赚大钱。这样下去,富了农民,穷了全民,矛盾越来越尖锐。我国矿藏发现较少,发现了要开采就与农民发生矛盾,要花很大的代价,限制了国家的发展。因此,建议土地一律归国家所有,集体只有使用权”(第404页)。    三天后的4月15日,第三次全体会议对第10条的讨论,钱昌照、胡子婴、荣毅仁、刘澜涛等委员也都“赞成土地国有”。他们的根据,也是看到经济建设一旦牵涉土地,就会发生“扯皮”,包括国有厂矿“挖掉一棵树就要给农民1000元”,“还要求把他们全部老少都包养到老”,“给农民盖了房子,安了电灯,每年还闹个没完”,“你要用地,他1亩地要你30万,甚至100万!”(第425-426页)    但也有委员更多考虑事情的另外一面,即农村土地国有化可能引发震动。如杨秀峰认为,农村土地国有“没有意义!更会吃大锅饭。土地国有,如何管理?谁来使用?管理很复杂,还有干部的情况”,所以他不同意修改,“我看维持原文还较实在(第426页)”。还有杨尚昆也赞成维持原文,“土地即使国有,扯皮也解决不了。城市土地国有,天津街道拆迁时有3户硬不搬。北京广安门也有这种情况。宣布国有,震动太大,有征用这一款,就可以了。逐步过渡较好,先通过土地征用条例”(第426页)。    彭真在讨论中有篇较长的发言,读下来他是综合了以上两种考虑。“我赞成国有,但应采取渐进的方式。”“无论国家所有,还是集体所有,你用土地,他都得向你要钱。现在,先把城市定了,规定‘城市的土地属于国家所有’,郊区的土地按照法律规定,法律规定属于国有的,属于国有。农村、镇、城市郊区的土地属于集体所有,这样,震动小一些。”    这些记录稿表明,1982年修宪提出“城市土地国有”的出发点,并不是从城市内在的情况、问题和要求出发的。出发点是国家工业化大规模展开与农民土地之间的“扯皮”,解决办法就是法律规定土地全部国有(方毅的建议),或“届时国有”(钱昌照的意见,即占到哪块就宣布哪块土地国有),或“原则上土地国有,例外的是集体”(荣毅仁的意见),但考虑到党领导农民分得土地、完成了集体化,一下子又国有,震动太大。权衡之下,“先把城市定了”,用渐进的办法实现土地国有。    在讨论中真正考虑到城市情况的,是江华。他提醒,“宅基地,大城市与中小城市有区别;房改了的与没有房改的,也有区别。一下子国有,这些区别全没了”(第426页)。不过这个熟知江浙城镇情形的委员意见,似乎没有引起其他委员的重视。我的理解,此次土地条款修宪的原意,并不是在城市范围内发现了要解决的紧迫问题。当时委员们考虑的,是大规模国家工业化占地与农民之间的矛盾。既然全部土地一下子国有化的震动太大,那就先迈一步,从城市土地的国有化起步吧。    经济观察报 2012年10月22日 星期一

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